Nguyễn Thị
Nga - Phó Trưởng khoa Dân vận Xây dựng và hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân
dân là một yêu cầu cấp thiết của thực tiễn cuộc sống, đặc biệt trong quá trình
đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế ở nước ta
hiện nay. Việc xây dựng và
hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì
Nhân dân không những đặt ra với các cơ quan nhà nước Trung ương, mà còn đặt ra đồng
bộ đối với chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt,
hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở.
Chính quyền địa phương được tổ chức hợp lý, tổ chức và hoạt động theo nguyên
tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ vị trí,
thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống cơ quan nhà
nước, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tăng cường phân cấp cho
chính quyền địa phương; thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương các cấp trong phạm vi được phân cấp. Việc nghiên cứu để xây dựng và hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính
quyền địa phương là một vấn đề thường xuyên được Nhà nước và các học giả quan
tâm, nhưng quá trình đó còn gặp khó khăn và phức tạp. Trong nhiều thập niên
qua, khi bàn về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, vấn đề tổ chức chính quyền địa
phương luôn được đặt ra với mong muốn giải quyết các vấn đề còn bất cập. Theo Điều 1 Sắc
lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 - Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa
phương của Nhà nước Việt Nam
đã ghi: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai
thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính”. Trong quy định này, chính
quyền địa phương đã được xác định gồm hai loại cơ quan: cơ quan có tính chất
hội đồng do nhân dân bầu ra, được gọi là Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành
của hội đồng thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, được gọi là Uỷ
ban hành chính. Ở đây, đã có sự phân biệt giữa hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nước ở địa phương do mọi cơ quan nhà nước thực hiện với hoạt động thực hiện
quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước được nhân dân địa phương lập ra để
phục vụ nhu cầu tổ chức đời sống xã hội ở địa phương. Quan niệm về
chính quyền địa phương trên đây cho đến nay vẫn là quan niệm được thừa nhận
chung. Theo đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (hoặc Uỷ ban nhân dân)
là các cơ quan do nhân dân lập ra để thực hiện quản lý các công việc địa phương
tạo thành khái niệm chính quyền địa phương. Các cơ quan khác như Toà án, Viện
kiểm sát…tuy có thực hiện các công việc của nhà nước trên lãnh thổ địa phương
nhưng không do nhân dân địa phương lập ra không được xem là các cơ quan thuộc
thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Như vậy, chính quyền địa phương là chính
quyền do nhân dân địa phương lập ra xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa
phương, phục vụ nhân dân địa phương. Cơ quan nhà nước nào có được đặc điểm đó
thì được xem là cơ quan nhà nước địa phương. Trong tổ chức chính quyền địa
phương nước ta, cá biệt mới có trường hợp Toà án cũng được xem là cơ quan thuộc
chính quyền địa phương. Theo quy định tại Điều 14 của Luật tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban hành chính được Quốc hội thông qua ngày 27/10/1962 thì Hội
đồng nhân dân còn bầu ra Toà án nhân dân cấp mình. Nhưng luật về tổ chức
chính quyền địa phương ban hành sau này quy định đó đã bị bãi bỏ. Theo Điều 118 của
Hiến pháp Việt Nam 1992, các
đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân
định như sau: “Nước chia thành
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành
huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia
thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành
xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia
thành phường. Việc thành lập
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định”. So sánh cho thấy,
các Hiến pháp 1959, 1980 quy định mỗi cấp đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã…
(và tương đương) đều tổ chức hai loại cơ quan Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân (Uỷ ban hành chính). Còn Hiến pháp 1992 dành cho Luật quy định các cơ quan
đó, nhưng trên thực tế, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 vẫn
quy định tổ chức hai loại cơ quan ở tất cả các đơn vị hành chính. Đến Hiến pháp
2013, tại Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành
chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành
huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia
thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành
xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận
chia thành phường. Đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Nhằm cụ
thể hóa Hiến pháp 2013, trên cơ sở kế thừa Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2003, Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua
ngày 19/6/2015 (có hiệu lực thi hành vào
01/01/2016), tại Điều 2 cũng quy định: “Các đơn vị hành
chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: 1. Tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); 2. Huyện, quận,
thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương
(sau đây gọi chung là cấp huyện); 3. Xã, phường,
thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); 4. Đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt”. Bên cạnh đó cần
nhấn mạnh rằng nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ
máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng chú ý
trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng tỏ rằng, chính quyền địa
phương Việt Nam không có “chủ quyền” trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn được giao. Điều này được thể hiện trong Quy định ở Điều 6 của Hiến pháp
1992 và Điều 8 của Hiến pháp 2013 về nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức
và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ máy nhà nước nói chung. Điều 7
của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003 thể hiện rõ hơn điều
này khi ghi nhận trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ
ban nhân dân cấp xã có sự chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới.
Điều 5 Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 cũng quy định về nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương là “Tuân thủ Hiến pháp và pháp
luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Như vậy, theo các
văn bản pháp luật có hiệu lực thi hành từ hiến pháp đến các luật và văn bản
dưới luật về tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến nay đều xác định
chính quyền địa phương có đặc điểm như sau: Thứ nhất, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận
hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp
lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì vậy
tính Nhà nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta chứ
không phải tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một
số nước. Tính quyền lực
Nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp
lý và vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ chế thực hiện
quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách
nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các biện pháp nhằm xây
dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm
thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Đặc biệt là giá trị
pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền của
các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành
Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được quy định bởi tính quyền lực
Nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương. Hai là, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt
động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong
cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có
các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (TAND và VKSND), mà còn bao gồm cả
các cơ quan của các bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương, ví dụ: Cục Hải
quan, Sở ngoại vụ, Cục Thuế v.v… Vì những cơ quan này không do nhân dân địa
phương thành lập ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan Nhà nước ở Trung
ương thành lập và chỉ đạo hoạt động của chúng. Ba là, các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc
phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở
của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật.
Quan niệm phổ biến ở nước ta cho rằng khái niệm chính quyền địa phương chỉ gồm
có: HĐND và UBND, hoặc ngoài HĐND và UBND còn có thêm các cơ quan chuyên môn
thuộc UBND. Bốn là, các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền
theo quy định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên
cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích
chung của cả nước. Tóm lại, với các
đặc điểm trình bày như trên có thể gọi là mô hình chính quyền địa phương nước
ta là mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ. Để mô hình chính
quyền địa phương ở nước ta thực sự phát huy được vai trò của mình trong quản lý
các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương trong bối cảnh xây dựng, hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì cần chú trọng mấy vấn đề sau: Thứ nhất: Trong nền chính trị nhất
nguyên ở nước ta, hoạt động của chính quyền địa phương phải đặt dưới sự lãnh
đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Điều đó, đòi hỏi Đảng phải đánh giá đúng thực trạng và nguyên nhân của những
trì trệ, bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay, định
hướng đổi mới tổ chức, hoạt động chính quyền địa phương một cách căn bản trên
quan điểm dân chủ - dân chủ thật sự cho nhân dân, đặt đổi mới tổ chức, hoạt
động của chính quyền địa phương trong xu hướng phát triển chung của chính quyền
địa phương hiện nay trên thế giới. Để triển khai mô hình chính quyền địa phương
có hiệu quả, cần đến quyết tâm chính trị cao, thực sự vào cuộc của các cấp, các
ngành, gắn liền với việc tiến hành cải cách có kế hoạch và sử dụng được đội ngũ
cán bộ, công chức có ý chí và khả năng thực hiện cải cách tốt. Thứ hai: Trong khuôn khổ của nguyên
tắc tập trung dân chủ, phân cấp quản lý phải được coi trọng và đẩy mạnh. Phân
cấp quản lý là vấn đề có tính chất quy luật đối với bất cứ Nhà nước nào trong
các điều kiện phát triển kinh tế thị trường, đô thị hoá, phát triển của khoa
học và công nghệ mạnh mẽ, hợp tác trong nước và quốc tế cởi mở…Tuy nhiên, tính
tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong
hiện tại còn hạn chế. Bên cạnh đó, về phương diện “tập trung” thì khả năng nắm
bắt, bao quát, kiểm soát hoạt động của địa phương vẫn luôn là sự thách đố đối
với các cơ quan nhà nước trung ương, cấp trên thể hiện qua việc chưa kiểm soát
tốt việc các địa phương xây dựng sân golf, cho thuê đất rừng nơi biên giới... Việc thực hiện
nguyên tắc tập trung dân chủ cũng như quy định về sự chỉ đạo của cơ quan hành
chính cấp trên đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới hiện nay dẫn đến
trạng thái có thực là chính quyền địa phương khi hành động, giải quyết các việc
ở địa phương luôn trong tình trạng phải xem xét vấn đề không phải dựa trên cơ
sở duy nhất là luật mà còn phải cân nhắc mối quan hệ cùng lúc liên quan đến lợi
ích Trung ương, cấp trên và lợi ích của địa phương; cơ quan hành chính nhà nước
phải xem xét mối quan hệ với Chính phủ hay Uỷ ban nhân dân cấp trên và quan hệ
với Hội đồng nhân dân cùng cấp. Từ đó, hoạt động của chính quyền địa phương nói
chung thiếu sự rõ ràng, mạch lạc và trách nhiệm không rành mạch mà nguyên nhân
có thể tạm gọi là sự “phân tâm”. Thứ ba: Tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương phải lấy dân chủ làm nền tảng và hoạt động phải thực sự
do nhân dân địa phương quyết định, cán bộ, công chức thực sự là công bộc của
nhân dân chứ không phải là những người cai trị nhân dân. Đó là một cơ sở nền
tảng để có được một chính quyền tốt, hoạt động hữu dụng, giảm tối đa các khuyết
tật, tiêu cực. Thứ tư: Chính quyền địa phương có tổ
chức và hoạt động trên các nguyên tắc của Nhà nước văn minh, hiện đại với các
tiêu chí như: Trách nhiệm giải trình, minh bạch, pháp quyền.../.
|
